国家工商行政管理局关于实施《工商行政管理所初级规范（试行）》的通知

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我国股市当前存在的问题之源：股市的制度变迁方式
曾清汉
（上海大学知识产权学院，上海，201800）

内容摘要：股市的形成与发展是制度变迁的结果。根据新制度经济学原理，制度变迁由诱致性制度变迁和强制性制度变迁两种方式，而我国股市的形成是强制性制度变迁的结果。由于强制性制度变迁的局限性以及政府采取工具主义的理念，因此给我国股市留下了诸多隐忧，导致了当前股市的低迷。我们应从制度的深层去思考解决问题的方法，当前的突破口在于国有资本的退出。
关键词：股市；制度变迁；工具主义；国有资本的退出。

我国的股票市场在其十多年的发展过程中，给国人带来了一种全新的观念，使我们认识到了市场经济的魅力。整个过程中，市场的参与者有过辉煌和失落，到现在留下的是更多的迷茫，因为现在股市低迷，看不到复苏的迹象。
为什么会出现这种从繁荣到萎缩的情况呢？业界指出了股市存在的问题，大致是：股票投资概念正在转换过程中，旧的概念在退出，新的概念尚未形成；股权结构的分裂以及全流通的问题；股市是一个政策市，由于政策的不确定性导致股民的迷茫；上市公司赢利能力差；上市公司与中介机构的作假行为导致股民信心丧失。应该说这些分析在一定程度上点到了我国股市的软肋。但罗列问题不是我们的最终目的，我们应该更前进一步，找出应对的办法。笔者认为从股市的制度变迁中方能发现问题的最终根源，并据此找到解决问题的办法。
一、股市是制度变迁的结果
股市作为一项制度安排，是通过一系列的制度变迁形成的。自市场经济从西方世界发轫以来，共出现过三种主要的融资制度，分别为商业信用融资、银行信用融资和股市融资。①现今这三种信用方式并存。根据新制度经济学学说，制度的变迁有诱致性变迁和强制型变迁两种。诱致性变迁是指由于外部环境的变化导致制度不均衡，从而引致外在利润的自发性反应，当制度变迁的预期收益大于预期成本时，有关群体就会设法通过契约的形式发展新的制度，从而推进制度变迁。诱致性变迁是一种自下而上、从局部到整体的制度变迁过程。强制型变迁是指新的制度的框架是通过法的形式由国家的管理者先行设定，然后强制性地进行推广，最终形成一种具有普遍性的制度安排，它是自上而下的制度变迁过程。
通过对英美发达国家和我国在股市制度变迁方式上的比较，我们会发现我国股市在内在机制上的缺憾。
（一） 英美发达国家证券市场的形成与发展是诱致性制度变迁的结果
英美发达国家的股市是由市场中的民间力量通过制度创新而产生并发展起来的，是一种自下而上的诱致性制度变迁过程。
股票与股市形成发展于西方的市场经济环境。在资本主义发展初期的原始积累阶段，16世纪的西欧就有了证券交易。当时在里昂、安特卫普已经有了证券交易所，最早在证券交易所进行交易的是国家债券。此后，随着资本主义经济的发展，所有权与经营权相分离的生产经营方式的出现，使股票、公司债券及不动产抵押债券依次进入有价证券交易的行列。在资本主义发展最早的英国，300百多年前，初称为“股票经纪人”的商人就已在他们的主要市场——伦敦交易所从事证券市场的一些简单业务。②
市场经济是自治的经济，市场中的经济活动以利润为中心，经济活动的目的是追求利润最大化。当获得利润的渠道在改变或新的利润增长点出现时，作为“经济人”的市场主体就会构建新的市场契约结构，形成新的制度安排。因此，寻求利润的最大化始终是市场经济中制度变迁的最终诱致性因素。16世纪的西欧已开始进入市场经济的自由竞争阶段，政府在经济生活中担负的是“守夜人”的角色。正是由于当时资本主义社会的自由竞争环境才孕育了证券市场。在资本主义发展到一定阶段，靠企业本身的积累来推动经济的发展已显乏力，对于一些耗资巨大的项目，仅靠单个企业自身的力量已不能担负，但项目的巨大利润空间却又吸引着众多的企业，因此人们就自然地想到通过聚集多个企业或个人的资本来开发这样的大项目。由于资本的功能在于产生剩余价值，因此，项目的各出资者是一定要得到其相应的剩余价值份额的，在这样的背景下，一种新的市场契约——股票就此诞生了。马克思曾经在《资本论》中指出：“股票，如果没有欺诈，它们就是对一个股份公司拥有的实际资本的所有权证书和索取每年由此生出的剩余价值的凭证。”正是因为股票和股市产生的诱致性因素——筹资功能和投资功能以及配置资源的高效性，人们在经济活动中相应地从自发到自觉地发展这种市场创新，最终形成一种不可或缺的融资方式。这一过程充分展示了市场经济的魅力，它为市场中的交易主体提供了广阔的想象空间和源源不断的创新活力，市场中的主体总会寻找到利润的增长点和实现利润的机制——即为实现利润而必须的管理系统。股票和股市就是这样的系统。政府要做的仅仅在于关注市场交易行为的公平与公正，其它的事情就让市场来解决。这种精巧的制度安排只能在市场经济条件下，由市场孕育、产生和发展，在专制经济条件下，这一伟大创造是决计不会产生的。
股票和股市机制由市场自身孕育发展会产生以下的效果：
（1）人们对股票和股市更有认同感，也深刻地理解这种机制的功能和相关的环境，进而自觉遵守相关的规则。由于这种机制是在市场中孕育并诞生的，因此市场中的相关交易主体具有对这种机制的需求，他们有相对较高的自觉性来维护这种机制的运行，对风险的认识也相对较深并保持着较高的警惕。在探求理论时往往是自觉挖掘，自我教育，自律意识较高。
（2）股票和股市机制具有稳定性、创新性和高效性。由于人们在观念上的认同，人们会自觉地维护机制地稳定性。另外，这种机制是为利润的增长而设计的，并且这种增长是在完全市场化的环境中产生的，因此这种机制必然是一种具有创新性和高效性的机制。
（3）政府的干预较少。由于这种机制是由市场中的力量相互作用而形成，政府只是保持审视的眼光。这种机制的形成，只要是不违背公共利益和公正、公平的准则，政府往往是保持默许的态度。当此种机制的正向意义越来越明显，对经济和社会发展的推动作用越来越大时，政府也开始从旁观席走到前台，提供必要的制度支持。
（4）市场中的交易主体对信用的作用认识深刻，但这种认识往往是经过惨痛教训才得到的。股票和股市完全建立在信用基础之上。如果信用烂掉，这种机制就会顷刻间覆没。市场是一个逐利的场所，有时人们会为攫取暴利而破坏信用体系。英美两国在其证券市场的发展过程中，均有信用遭到严重摧残的历史。英国在1720年发生的“南海事件”，使得证券市场中的信用体系严重受损，英政府因此颁布气泡法案，不允许企业自行发行股票，直到1825年，这个法案才被废除。美国在第一次世界大战前后，其股票市场投机极度盛行，终导致“黑色星期一”事件的发生，对股市的信用体系也是一次严重的打击。这两次事件最后的结果都是由政府出面建立相关的制度来防范信用危机，但事件本身也为股民上了生动的一课，使他们认识到信用是市场经济的基石。从另一侧面反映了一个经济机制的发展从产生到成熟，必定有一个对其认识的深化过程，中间还可能产生消极的事件。同时证明政府作为市场的“看护人”，如果过于放任自流，监管不到位，放松了对公正、公平和正义原则的监督，就会给市场带来极大的损伤。
（二）我国对股票和股市机制的选择是强制型制度变迁的结果
股票在我国的出现是在上个世纪八十年代。当时我国对市场经济尽管还处在理论探讨的阶段，但我们已经在行动上开始了市场经济的建设。党和政府在观念上的转变与政策上的松动使得市场形式在经济领域中开始逐渐发展。由于市场本身具有培育活力的功能以及人们思想的解放，国人中被禁锢的创造力和创新精神得到迸发。这时，类似于股票的契约形式已开始在市场中出现。如人们以集资入股的形式开办企业，企业间也开始以入股的形式组成新的企业，人们开始私下里转让“股票”。但这时的“股票”机制还很粗糙并存在许多问题，例如股票与债券混同，入股后可以退股，对国有资产低估，变相地把集体资产量化到个人，股息在成本中列支等等。③虽然这时类似于股票的机制在逐渐形成中，但不能说我国的股票机制是诱致性制度变迁的结果，恰恰相反，它是强制型制度变迁的结果，因为如果没有执政者观念的转变和允许市场形式的存在，这种机制在计划经济条件下是不能得到发展的。因此，这种机制不是在计划经济条件下，由民间发育起来的，而是先有执政者的制度改变，才有这种机制的出现。虽然存在诸多不足，但市场毕竟开始孕育这一新的机制，如果我们任其自由地发展，可以肯定，这一机制也会如在西方国家一样慢慢发展成熟，在这一点上，我们可以说，由于经济发展轨道的转轨，这种机制已经开始了诱致性制度变迁的发展模式。但我们没有必要也没有可能等待其慢慢地发展起来，原因在于：
（1）由于此时信息传播技术和途径已发展到较高的水平，我们完全可以通过对国外成熟股市的研究而获得相关的理论并把它用于我国股市的发展，从而加快发展的速度；
（2）我国所处的国际环境已不允许我们缓慢地发展经济；
（3）建国后几十年的经济积累，使我们拥有规模宏大的存量国有资产。在市场经济条件下，企业逐渐失去国家的直接资金资助，必须通过市场手段获得发展的资金。市场手段主要是银行贷款。但由于当时的银行是属于国有，贷款额度受国家计划控制，企业贷款困难，因此，需要加快资本市场的建设，把存量资产盘活；
（4）当时我国是属于供给不足，资本短缺的经济。同时，居民收入占国民收入分配的比例增长较快，而政府和企业的收入在比例上却在逐渐下降。因此，应加快资本市场的建设，把居民收入引入投资的渠道，以增加企业发展所需的资本。
但当时股市发展的环境存在欠缺：
（1）市场发育还处在起步阶段，人们在计划经济中形成的观念不能马上转变过来，对市场经济中的新事物认识粗浅，对股票更是知之甚少；
（2）股市发展需要的法制环境基本没有，人们的法律意识淡薄；
（3）股市是由信用支撑起来的，而当时人们对信用的认识还处在模糊状态；
（4）当时的股份公司极少并且公司制度不健全。
所有这些因素严重地制约了股市的发育，如果在短期内全凭市场本身来完善股市发育的环境基本上是不可能的，因为市场本身是一个被束缚得很紧的市场，它不是一个完全的市场。
基于上述原因，我国政府在八十年代末开始对股票机制进行规范。在我国证券市场的发展初期，对证券市场的管理以地方监管为主，主要表现为由各地政府和省级人民银行根据当地的具体情况发布规定和进行管理。随着证券市场的发展，中央政府成立了专门的监管机构对证券市场进行监管，颁布的法律法规也逐渐增多。
事实上我国的证券市场建设到现在用了十多年的时间走了西方国家曾用了一百多年的时间才走过的历程，发展可谓神速，这既得益于西方先进国家的理论和经验以及信息技术的飞速发展，更有赖于政府的强制性推动。因此，通过政府的努力，我国在市场本身还不具备建立较高层次的股市的情况下，以法律法规以及相关政策的形式构建了中国股市的制度框架。尽管市场中存在诱致性因素，但中国股市制度主要是由政府通过拖着市场走的方式而发展起来的，因而强制性因素占主导地位。
二、我国证券市场存在的问题
我国的股票和股市制度是在市场极不健全的情况下，由政府通过强制性制度变迁而建立的。作为制度仿效者，制度的框架由政府搭建，这种框架是否适应市场的需要决定于制度制定者的主观意识与市场发展实际的契合度。现实中，由于统治者的偏好和有限理性、意识形态的刚性、官僚主义以及集团利益的冲突，这种框架在盛装市场时往往显得不饱满和不规整。
（一）工具主义色彩浓厚
制度层面的工具主义意指制度的制定者在创设新的制度时关注的是新制度的现时的有效性，把新制度当着实现社会目标的工具和手段，而不关注其任何目的和价值意义。其最大特点是：1. 割裂手段和目的的辨证关系；2. 割裂新制度各个功能的辨证统一关系,专注于其中的一两个功能,本末倒置；3.不去分析新制度所需的其他制度环境以及新制度的真实价值所在。我国在社会经济发展上是属于落后之列，如果想赶超先进，工具主义将随时伴随着我们。
根据新制度经济学原理，路径依赖是社会经济生活中的常有现象。不管是先进国家还是落后国家，其社会经济的发展均有其特有的路径。作为落后国家，其发展路径在效率上相对与先进国家有差距，根据路径依赖原理，如果其发展出的新制度要想和传统的制度相协调，必然要沿着原来的路径发展，而原来的路径却是低效率的。落后国家要想走上高效率的发展路径，其制定的具有高效率功能的新制度必然和原有路径下的旧制度有冲突。而旧的制度体系在社会中已是根深蒂固，要想在短期内大范围地突破它的体系框架显然是不可能的，否则，就会导致大的社会动荡，前苏联就是一个例证。所以落后国家只好有选择地发展新的高效率的制度，即利用新制度的一两个功能，而不全盘吸纳。因此，工具主义将是其不得不采取的方法。
十一届三中全会后，我国开始了全面的经济建设，并且进行市场经济的探索。那时我国处在供给不足、资金短缺的经济现状。企业的市场空间很大，但企业从银行获得的贷款很少，缺乏发展所需的资金。由于发行股票是一种不用偿还本金的融资方式，股票持有者是否获得股息还视股份公司的经营效果，在企业看来，这是很好的融资方式；另一方面，居民收入增多，也有投资的需求。这些因素促成了股市的产生与发展。但当时从政府到民间，均把股市当着筹资的方式，而没有注重其配置资源和投资的功能，没有注重配套制度的建设。结果把众多不具发行股票的国有企业送到了股市中，实行中国特有的股票种类的划分，即把股票分为国有股、法人股和流通股，实行同股不同价的政策。这是典型的工具主义，当市场缺资金时，就利用股市的筹资功能，而不关注股市的配置资源和投资的功能以及与相关制度的协调。虽然如此，但从发展的现实状况来看，我国的股票市场发展非常迅猛，为我国的经济建设筹集了庞大的资金，也培育了规模较大的股市产业，这说明我们采取的策略是对的。事实上，我们也不可能在初期就把相关制度制定完备，原因在于：（1）上层建筑还不能满足股市健康发展的需要；（2）人才缺乏，研究不够；（3）计划经济遗留下来的痼疾太多太深，制度建设的阻力太大；（4）法制建设和信用制度的培育是一个长期的过程，而我国所处的国际环境却不允许在经济发展上停止脚步去等待。由于现实中存在发展经济的紧迫性，因此必须找到发展经济的突破口。当时企业缺乏发展的资金，因此借用股市的筹资功能就成为突破经济发展瓶颈的手段。寻找突破口的过程也是采纳工具主义的过程。
工具主义既是缺陷，也是我国股市发展的动力。
（二）“尾大不掉”制约了股市的发展
我国股市在近十几年的快速发展掩盖不了留在后面的未得到梳理的众多难题，这些难题就象一条沉重的尾巴，拖住了股市前进的步伐。这也是实行工具主义的必然结果，因为工具主义看重一时的效率，寻求的是突破口，把难题暂时搁置，在配套制度的建设上没能跟上，最终这些难题会极大地阻碍效率的发挥，近期股市的低迷就是这种情况的反映。
这些难题包括：
1. 股权结构不合理。
在我国股市发展的初期，由于市场中的规模以上的企业绝大多数是国有企业，民营企业数量少、规模小，因而能够上市发行股票的只有国有企业。在对国有企业进行股份制改革的过程中，由于担心国有资产的流失，人为地把股份划分为国有股、法人股和社会公众股，国有股占控股地位，国有股和法人股不能上市流通，并且实行同股不同价，国有股的发行股价远低于社会公众股的发行股价，但各股却在分享股息时具有相同的权利，这完全违背了同股同价和同股同权的原则。由于国有股占控股地位，控制了公司的决策权和管理权，企业的管理者成了国有股东的代言人。而国家对国企管理者的工作成果的评价标准是规模的大小，而不是赢利能力的高低，这就刺激管理者好大喜功，不断增发股票，敛集资金，导致企业赢利能力低下，流通股价不断下挫，流通股股东利益受损。同时，由于国有资产的所有者缺位，导致内部人控制现象严重，公司治理效果差。
2. 股市中行政化趋势严重。
中国具有几千年的专制传统，专制思想在人们的头脑中扎根很深，因此，政府的威严对大众来说是天经地义的甚至是神圣的，对政府行为的置疑和监督就变得很苍白。在民间，公民缺少自治的理念，在工作和生活中遇到麻烦事时，最先想到的是找政府解决，而不去考虑通过民间形式加以解决。殊不知，当我们把权利让度给政府时，经过转化就变成了具有强制力的政府权力，权力具有扩张的本性，让度得越多，回报民众的就是更多的约束自由的政府权力，把原有的自由空间变成了僵硬的磐石。因此，在我国的股市中，行业协会没能担起自律的职责，几乎事事都由证监会包办，甚至实行会员制的证券交易所的高管人员都由证监会指定，这些高管人员还被纳入行政编制，属于公务员，而各个会员的权利变得虚无。同时，由于我国股市是强制型制度变迁的结果，制度框架由政府搭建，这些制度既起到规范作用，也起到教育民众的作用，因为我国市场不健全，股市对大众来说完全是新事物，很多知识都是从政府的法规中学到的。这样一来，政府在股市中的威信更是无以言说。
行政介入得太多，其结果就是抑制了市场创新。“┈┈对于创新,中国的法律仍然为之套着未经批准则为违法的紧箍咒。对于新事物，一旦出事，便予以简单的封杀。”④其实，法律不禁止的领域就是市场中各交易主体活动的领域，这已是我国《行政处罚法》的基本原则。但在现实中，这一原则常被忽视。
江苏省常州市人民政府办公室


常政办发〔2008〕98号



关于印发常州市政府信息公开工作考核实施细则的通知

各辖市、区人民政府，市各委办局，市各公司、直属单位：
　　现将《常州市政府信息公开工作考核实施细则》印发给你们，望认真贯彻执行。

二○○八年十一月十四日

常州市政府信息公开工作考核实施细则

　　第一条 为进一步推进本市政府信息公开工作，切实保障公民的知情权、参与权和监督权，促进政府工作公开、透明和规范，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》、《江苏省政府信息公开工作考核办法（试行）》等有关规定，结合本市实际情况，制定本细则。
　　第二条 本细则适用于本市各级行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织。
　　第三条 政府信息公开工作考核应当坚持公正、务实、创新、高效的原则。
　　第四条 政府信息公开工作考核实行分级负责制度。市、辖市（区）政府办公室负责所辖行政区域内政府信息公开工作考核的组织领导，会同同级监察、法制、保密、档案、信息等部门对本级政府所属各部门和下级政府信息公开工作进行考核。
　　第五条 政府信息公开工作考核的主要内容包括：
　　（一）组织机构建设情况；
　　（二）配套制度制订执行情况；
　（三）主动公开工作情况；
　（四）依申请公开工作情况；
　　（五）信息发布保密审查情况；
　　（六）信息文本送交情况；
　　（七）年度报告编制发布情况；
　　（八）公开载体建设情况；
　　（九）监督保障工作情况。
　　第六条 政府信息公开工作实行量化考核，考核结果分为优秀、良好、合格和不合格四个等次：95分以上为优秀，76分—94分为良好，60分—75分为合格，60分以下为不合格。
　　第七条 政府信息公开工作考核采取平时检查与定期考核相结合的方式。平时检查随机进行，定期考核每年不少于两次，其中年度考核于当年年底或次年年初进行，考核结果至迟于次年3月初公布。
　　第八条 政府信息公开工作定期考核的基本程序是：
　　（一）市、辖市（区）政府办公室会同同级监察、法制、保密、档案、信息等部门组成本级政府信息公开工作考核组；
　　（二）考核组根据本细则制定具体考核方案，并提前通知被考核单位；
　　（三）被考核单位根据考核通知要求进行自查，形成书面材料上报考核组；
　　（四）考核组采取听取情况汇报、查阅相关资料、实地检查、点击网站、综合评议等方式，对被考核单位进行考核；
　　（五）考核组综合平时检查与定期考核情况，提出考核意见，报同级政府确定考核等次，并以书面形式通知被考核单位。
　　第九条 政府信息公开工作考核纳入政府年度工作目标考核体系。对考核结果为优秀的，由政府予以表彰奖励；对考核结果为不合格的，由监察机关责令限期整改；对不按要求整改或整改后仍达不到要求的，由政府予以通报批评。
　　第十条 教育、医疗卫生、计划生育、供水、供电、供气、供热、环保、公共交通等与人民群众利益密切相关的公共企事业单位在提供社会公共服务过程中制作、获取的信息公开工作，由其主管部门参照本细则组织考核。
　　第十一条 本细则自发布之日起施行。