湖北省国防教育条例

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江苏省南京市政府办公厅


南京市政府办公厅转发市政府法制办公室关于《南京市依法行政考核试行办法》等三项规定的通知


宁政办发〔2005〕92号

各区县人民政府，市府各委办局，市各直属单位：

为了贯彻落实《国务院关于全面推进依法行政实施纲要》和《法治江苏建设纲要》，规范行政执法行为，促进行政机关依法行政，根据《南京市人民政府全面推进依法行政三年行动计划》的要求，市政府法制办公室（以下简称市政府法制办）拟定的《南京市依法行政考核试行办法》、《南京市重大行政处罚备案暂行规定》和《南京市重大行政复议和行政诉讼案件报告制度》已经市政府同意，现转发给你们，请遵照执行。

二○○五年八月三十日

南京市依法行政考核试行办法
（市政府法制办 2005年8月）

第一条 为了贯彻《国务院关于全面推进依法行政实施纲要》和《国务院办公厅关于推行行政执法责任制的若干意见》，落实《法治江苏建设纲要》，推进法治政府建设，促进行政机关依法行政，根据《南京市全面推进依法行政三年行动计划》，结合本市依法行政工作实际，制定本办法。

第二条 本办法适用于市政府各部门的依法行政年度考核。

第三条 对市政府各部门的依法行政考核，坚持实事求是的原则，即从行政工作实际出发进行考核评价。坚持合法性原则，即行政行为符合法律、法规、规章的规定。坚持规范性原则，即行政行为程序规范。通过考核客观地反映行政机关依法行政的实际状况。

第四条 依法行政考核工作由市政府法制办会同市编办、市监察局、市人事局负责。考核工作采取日常检查与年终考核相结合的方法。日常检查计分，其结果计入年终考核绩效。考核结果纳入全市机关万人评议作风建设综合评价体系。

第五条 考核采取计分制。计分以总分100分为标准，分解确定各项分值。计分采取倒扣分制，各项规定要求部分或全部未达到标准要求的，扣除部分或全部的规定分值。

第六条 依法行政考核内容包括：依法决策、履行职责、行政执法、行政救济等内容。

（一）依法决策情况，共12分

1、制订、完善和执行重大决策程序或内部决策程序规定，4分。未制订的扣除全部分值；未按规定执行的，酌情扣分。

2、重大决策或与管理相对人权利、义务相关的规范性文件合法、合理，4分；不符合上述要求的，酌情扣分。

3、建立决策跟踪评估制度和责任追究制度，4分。未制订的扣除全部分值；未按规定执行的，酌情扣分。

（二）履行职责情况，共33分

1、依法正确履行行政管理职责，没有不作为或越权行政的情况，9分。不作为或越权行政的，酌情扣分。

2、建立完善行政执法责任制，确保行政执法依据合法，执法职权明确，考核标准科学合理，并按照规定落实，6分。没有建立的扣除全部分值；不完善或未按规定落实的，酌情扣分。

3、每两年清理制定的规范性文件，修改或废止不合法或不符合行政管理需要的规范性文件，3分。未清理或未按要求对清理结果进行处理的，扣除全部分值。

4、规范性文件备案审查情况，共7分。制定的规范性文件内容合法，不与上位法相抵触；按照规定进行公布和报送备案；对有异议的规范性文件依法及时研究处理。每漏报1件、有1件错误或违反规定扣2分，直至扣除全部分值。

5、重大行政处罚决定报送备案情况，共5分。未按规定报送备案的，1件扣1分，直至扣除全部分值。

6、依法行政工作报告制度落实情况，共3分。每年11月底前，向本级政府书面报告推行行政执法责任制、依法决策、依法实施行政许可、行政处罚、行政收费、法制宣传和教育培训、行政复议和行政应诉等推进依法行政情况，报告同时抄送市政府法制办。未按规定报告的扣除全部分值。

（三）行政执法情况，共35分

1、行政许可主体合法，依法按照要求进行公示和办理行政许可项目，10分。每缺一项或有一件错误扣1分，直至扣除全部分值。

2、行政处罚实施主体合法，按照要求制定行政处罚自由裁量权规定；行政处罚程序合法；文书规范；实行罚缴分离；重大行政处罚决定集体讨论决定和按照规定备案，10分。每缺一项或有一件错误扣1分，直至扣除全部分值。

3、建立完善监督检查制度，并依法加强监督检查，发现问题及时纠正，7分。未建立监督检查制度的，扣3分；未按规定监督检查的，酌情扣分，直至扣完全部分值。

4、每年组织干部和执法人员学习法律知识，建立行政执法内部监督考核制度，并按规定落实监督和考核，8分。未组织学习、培训的扣4分；未建立监督考核制度的，扣2分；未按规定落实监督考核的，扣2分。

（四）行政救济情况，20分

1、依法受理行政复议和行政赔偿申请，依法履行参加行政复议活动的职责，4分。依法受理并按照法定程序，在法定期限内办理。应当受理而不受理的，发现

1件扣1分；违反法定程序和期限的，发现1件扣1分，不按期提交行政复议书面答复、不提交作出具体行政行为的证据、依据和有关材料的，1件扣1分。

2、行政复议案件合法性、适当性，4分。服从并履行上级行政机关行政复议决定、行政复议案件无被撤销或变更原行政决定的情况。不履行复议决定、无正当理由拖延履行行政复议决定、行政决定被撤销或变更的，有1件扣2分，直至扣除全部分值。

3、报送行政复议、行政诉讼案件等统计报表情况，3分。行政复议、行政诉讼案件统计报表按照规定报送，按照规定报告重大行政复议案件、行政诉讼案件，不按规定报送的，有一项扣1分。

4、按照规定公布投诉和举报途径和方式，对投诉和举报认真落实查处，3分。未公布途径和方式、未按要求建立落实相关制度或有效投诉被查实的，每1项或1件
扣1分。

5、建立完善重大或有影响的行政诉讼案件行政机关法定代表人出庭应诉制度，2分。重大或有影响的行政诉讼案件行政机关法定代表人出庭应诉，不出庭应诉的，扣除全部分值。

6、行政诉讼案件无被撤销或变更的情况，4分。有1件被撤销或变更的扣2分。

第七条 行政机关对执法人员的考核按照人事部门公务员考核的要求进行。

第八条 各区县政府可依照本办法对所属行政机关考核。

第九条 本办法由市政府法制办负责解释并随依法行政进程适时调整。

第十条 本办法自2005年9月20日起实施。

南京市重大行政处罚备案暂行规定
（市政府法制办 2005年8月）

第一条 为了加强行政执法监督，保证行政处罚决定的合法与规范，维护公民、法人和其他组织的合法权益，根据《中华人民共和国行政处罚法》、《江苏省行政执法监督办法》、《南京市行政执法和执法监督规定》等有关规定，结合本市实际情况，制定本规定。

第二条 本规定所称重大行政处罚是指下列行政处罚：

（一）一般行政机关作出的对公民处以1000元以上的罚款，对法人或者其他组织处以2万元以上罚款的（含本数）；

（二）其他行政机关对公民处以1万元以上的罚款，对法人或者其他组织处以10万元以上罚款的（含本数）；

（三）没收违法所得数额或者没收非法财物价值相当于第二项规定的；

（四）责令停产停业的；

（五）暂扣或吊销许可证、执照的；

（六）行政拘留15日并处罚款的；

（七）市政府认为应当备案审查的其他重大行政处罚决定。

第三条 已申请行政复议、行政诉讼的重大行政处罚案件不报备案。

重大行政处罚案件已报备案，当事人申请行政复议的，自行政复议申请受理之日起，备案审查终止；当事人提起行政诉讼的，自人民法院受理之日起，备案审查终止。

第四条 区、县人民政府及市人民政府所属行政机关、法律法规授权组织作出的重大行政处罚决定，应向市人民政府备案，并在重大行政处罚决定作出之日起15日内径送市政府法制办备案审查。

两个以上行政机关、组织以共同名义作出重大行政处罚的，由主办机关报送备案；受委托组织作出重大行政处罚的，由委托的行政机关报送备案。

第五条 作出重大行政处罚决定的行政机关、法律法规授权组织（以下简称备案单位）报送备案时，应当提交规定格式并盖有备案单位印章的备案报告、重大行政处罚决定书副本或者复印件一式二份。

第六条 备案单位应明确专门机构、专人负责重大行政处罚决定备案工作。

第七条 备案审查部门对备案登记的重大行政处罚决定，应当就下列内容进行审查：

（一）实施行政处罚的主体是否合法；

（二）适用法律、法规或者规章等依据是否正确；

（三）认定的事实是否清楚，证据是否确凿；

（四）程序是否合法；

（五）行使自由裁量权是否适当；

（六）其他需要审查的内容。

第八条 备案审查部门在审查过程中，根据需要可以调阅备案单位的案卷材料，备案单位不得拒绝和拖延。

备案审查部门认为需要有关部门提出意见或者协助审查的，有关部门应当予以协助。

第九条 重大行政处罚决定经审查发现有违法或者不当的，由备案审查部门按照程序发出书面意见，建议备案单位在限期内自行撤销、纠正或者重新作出行政处罚决定。

第十条 备案单位应当在接到备案审查部门审查意见之日起30日内，将处理情况报备案审查部门。

第十一条 备案单位对备案审查意见有异议的，可以向备案审查部门陈述、申辩，备案审查部门应当组织论证。

第十二条 不按规定报送重大行政处罚决定的，由备案审查部门责令限期报送；拒不报送的，给予通报批评，并建议有行政处分权的机关依法对主要负责人和直接责任人员视情节给予行政处分。

第十三条 不执行备案审查部门的审查意见的，由备案审查部门书面通知备案单位限期执行；拒不执行的，由备案审查部门向市人民政府报告，建议市人民政府给予通报批评、撤销、变更原行政处罚决定，责令重新作出行政处罚；并依法对主要负责人和直接责任人员视情节给予行政处分。

第十四条 备案审查部门定期对备案单位重大行政处罚决定备案制度执行情况进行检查，将检查结果予以通报，并纳入依法行政年度考核。

第十五条 备案审查部门应当于每年第一季度通报上年度重大行政处罚备案情况，并向市人民政府报告。

第十六条 本规定第二条第（二）项的其他行政机关是指区、县人民政府、市建委、市规划局、市环保局、市国土局、市公安局、市工商局、市地税局、市交通局、市质量技术监督局、市物价局、市食品药品监督管理局、市新闻出版局、市烟草专卖局。

其他行政机关的范围由市政府法制部门根据实际情况进行调整。

第十七条 各区县人民政府可参照本规定结合实际情况，制定本区县的重大行政处罚备案规定。

第十八条 本规定由市政府法制办负责解释。

第十九条 本规定自2005年9月20日起施行。

附件：重大行政处罚决定备案报告格式

重大行政处罚决定备案报告

宁 罚备字〔200 〕第 号

市政府法制办：

根据《南京市重大行政处罚备案规定》，现将我局（办）对行政管理相对人　　　　作出的关于　　　　　的行政处罚决定上报备案。

附：行政处罚决定书副本（复印件）一式二份

备案机关（公章）

年 月 日

南京市重大行政复议和行政诉讼案件报告制度
（市政府法制办 2005年8月）

第一条 为贯彻实施国务院《全面推进依法行政实施纲要》和江苏省委《法治江苏建设纲要》，及时掌握重大行政复议和行政诉讼案件的有关情况，建立和完善行政复议和行政诉讼案件的监督机制，根据《江苏省行政执法监督办法》的规定，结合本市实际情况，制定本制度。

第二条 各区县政府、市政府各部门受理的行政复议案件和应诉的行政诉讼案件，具有下列情形之一的，属于本制度规定的重大行政复议和行政诉讼案件：

（一）行政复议机关决定或者终审法院判决撤销、变更、确认具体行政行为违法或者责令限期履行的案件；

（二）行政机关撤销、改变原具体行政行为，申请人或者原告同意并撤回请求，行政复议机关或者法院准许的案件；

（三）社会影响重大或者争议较大的行政复议和行政诉讼案件；

（四）涉及到具体行政行为所依据的本市规章、规范性文件需要修改、废止的案件；

（五）其他重大行政复议和行政诉讼案件。

第三条 市政府法制办负责市级重大行政复议和行政诉讼案件的审查工作。

各区县政府、市政府各部门的法制机构负责本级政府及本部门重大行政复议和行政诉讼案件的报告工作。

第四条 各区县政府、市政府各部门受理的重大行政复议案件，应当在作出行政复议决定之后的10日内向市政府法制办书面报告。

申请人不服行政复议决定向法院提起行政诉讼的案件，各区县政府、市政府各部门应当在收到法院终审判决之后的10日内，向市政府法制办书面报告。

各区县政府、市政府各部门应诉的重大行政诉讼案件，应当在收到法院终审判决之后的10日内，向市政府法制办书面报告。

情况紧急的重大行政复议和行政诉讼案件，可以在案件审理或者办理过程中书面报告。

第五条 各区县政府、市政府各部门应当就重大行政复议和行政诉讼案件的下列事项进行报告：

（一）原具体行政行为认定的事实、证据、依据和适用法律程序；

（二）行政复议、行政诉讼的过程及结果；

（三）从案件中吸取的经验教训及工作建议；

（四）其他需要报告的重要事项。

各区县政府、市政府各部门在书面报告的同时，应当随附原行政处理决定文书、行政复议决定书、行政诉讼判决书或裁定书等相关材料的复印件各一份。

第六条 市政府法制办定期对各区县政府、市政府各部门执行重大行政复议和行政诉讼案件报告制度的情况进行检查及评议，并纳入依法行政年度考核。

第七条 对于被行政复议机关决定或者终审法院判决撤销、变更、确认具体行政行为违法或者责令限期履行的案件，依照《南京市行政过错责任追究暂行办法》对相关责任人追究过错责任。

第八条 各区县政府、市政府各部门可以依据本制度并结合实际情况，制定本地区、本系统的重大行政复议和行政诉讼案件报告制度。

第九条 本制度由市政府法制办负责解释。

第十条 本制度自2005年9月20日起施行。


　　　　　　　关于新修订民事诉讼法“先行调解”的若干探讨
　　　　　　　　　　　　　　　　－－以陕西丹凤县法院“诉调对接”为例

　　　　　　　　　　李政 西北政法大学 副教授

　　内容提要: 诉前调解是近年来我国建立多元纠纷解决机制探讨的热点问题之一。在最高人民法院的指导下，各地法院创造出各有特色的诉前调解模式，在司法创新、能动司法、实现诉讼与非诉讼衔接方面积累了较多经验。在立法对诉前调解尚无明确规定，而最新修订的《民事诉讼法》增加先行调解规定的背景下，本文以陕西丹凤县人民法院实施的“诉调对接”模式为例，分析了诉前调解应注意的一系列问题，通过与美国ADR及调解程序的比较，提出了我国诉前调解在规程设计中应予明确的内容，以期实现立法与司法的统一。


诉前调解是我国建立多元纠纷解决机制的一个热点问题，是实现诉讼与非诉讼衔接的重要环节。近年来，在最高人民法院的指导下，各地法院在司法创新、能动司法、实现诉讼与非诉讼衔接方面积累了较多的经验，创造出多种多样的诉前调解模式。在立法对诉前调解尚无明确规定而最新修订的《民事诉讼法》增加“先行调解”规定的背景下，本文以陕西丹凤县人民法院实施的“诉调对接”模式为例，试图探讨诉前调解应注意的问题，并通过与美国的ADR及调解程序的比较分析，以及对先行调解的制度设计，旨在为我国先行调解立法的实施提供参考。
　　一、我国诉前调解的运行模式：以丹凤县法院“诉调对接”为例
　　2009年7月24日，最高人民法院印发了《关于建立和健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》，明确了诉讼与非诉讼衔接的目标和任务。如何实现诉讼与非诉讼衔接？在实践中，各地法院都在进行着积极探索。2012年7月，西北政法大学民事司法改革研究所和民商事纠纷解决机制研究所的教师和研究生组成“诉调对接”课题调研组，赴陕西省商洛市丹凤县人民法院调研。笔者作为调研组成员，通过座谈、走访、查阅案卷及相关资料等调研活动，专门考察了丹凤县人民法院“诉调对接”模式。
　　陕西丹凤县人民法院的“诉调对接”具有典型性。基于信访案件数量连年居高不下，严重影响法院正常的审判工作的现状，丹凤县人民法院自2008年起开始尝试并探索“诉调对接”工作。该法院以“化解矛盾纠纷关口前置，法官工作阵地重心前移”为工作思路，把法院调解工作向诉前延伸、向社会延伸，充分调动、整合社会各方力量，初步建立了多元化解决矛盾纠纷机制的“大调解”工作格局。自实施“诉调对接”后，诉前调解案件成功率达97％，自觉履行率达99％，未发生一起新的上访案件；立案受理的诉讼案件调解结案率达到了82％，收到了良好的社会效果，为辖区经济发展和社会和谐稳定提供了有力的司法保障。2008年，该院在商洛市基层法院综合考核中名列第一，并被评为全市优秀法院、调解工作先进法院，县委年度工作考核为优秀单位。涉诉信访工作分别被商洛市中级法院和县委、县政府评为先进集体。2009年7月，其调解工作受到最高人民法院的通报表扬。
　　丹凤具人民法院“诉调对接”模式的主要做法是，“根据案件的性质和特点，适合由人民调解组织调解且未经调解的民间纠纷，在当事人自愿的基础上，通过一定程序引导当事人选择基层人民调解组织对纠纷进行处理，以解决争议的措施机制”。该法院通过纠纷诉前审查对案件进行合理分流，以调委会为主体，以法官为指导进行诉前调解，调动各方力量包括派出所、司法所、土管所、林业站、综治办、妇联等部门共同调解。并制定了相关的文件，包括《关于进一步加强规范诉前调解工作若干问题的指导意见（试行）》、《诉前调解提示书》、《建议调解通知书》、《诉前纠纷调处情况跟踪登记卡》和《调解人员与包村法官联系册》，以此保障诉前调解最大程度的实现。[1]
　　笔者实地考察了丹凤县人民法院龙驹法庭的“诉调对接”模式。该模式实际上属于诉前调解的范畴。诉前调解通常是指法院在诉讼程序开始之前对当事人之间的纠纷进行的调解。诉前调解的运行模式，包括立案前的调解和立案后的调解。龙驹法庭的做法属于立案前的调解。立案前调解，即当事人起诉后，法院立案前，由法院附设的调解室或由法院委托的基层调解单位专职调解人员对案件进行调解。这种模式的好处在于：一是对于当事人，提高了效率、降低了成本，调解是免费的；二是有利于减轻法院的讼累。立案后调解，即法院立案后，由主审法官委托调解室专职调解人员对案件进行调解。这种模式有利于法院分流与减少实际进人诉讼程序的案件数量，缓解了法官的压力。因为判决并非最好的纠纷解决方式。
　　诉前调解不同于诉讼调解。诉前调解就其性质而言，是替代性纠纷解决方式的一种。诉讼调解是法官在审理案件程序中的调解。其主要的区别在于调解的主体不同。
　　诉前调解也不同于诉外调解。诉外调解是指法院以外的第三方对当事人之间争议的调解，即当事人没有向法院提出诉求。
　　归根结底，无论采用何种方式调解，其目的都是为了解决争议。调解者理应最大限度提供帮助，以满足当事人解决争议的需求。
　　丹凤县人民法院龙驹法庭的实践经验表明：三年来法庭共接待群众诉求611件，立案453件，调解率达到83％以上；诉前调解纠纷158件，调解成功率100％，自动履行率98％。通过“诉调对接”模式，及时化解了矛盾，维护了当地正常的生产、生活秩序。
　　在诉前调解中，龙驹法庭采取法官包村指导，调解人员以社区主任、村干部为主干，这些人在当地有一定的威望，且对各家情况了如指掌，调解有针对性，故调解效果好。这种调解方式与中国传统文化相契合，既满足了当事人的心理、情感需求，又取得了“案结事了”的社会效益。
　　二、诉前调解应注意的问题
　　解决纠纷的方式包括和解、调解、仲裁、诉讼以及其他创新方式，调解仅是各种纠纷解决方式中的一种。就调解方式而言，因调解的主体不同、阶段不同、方式不同，又分为不同种类的调解。诉前调解只是调解的一种，虽然立法上没有明确的规定，但根据最高法院的规定以及解决纠纷的实际需求，实践中诉前调解开展的如火如荼。从百度搜索发现，各地法院有关诉前调解的模式各有千秋，且均取得了较好的效果。但诉前调解模式如何实现可持续发展？这种纠纷解决机制能否标本兼治？诉前调解的功效有没有被夸大或盲目追捧？各地法院有没有相互攀比追求形式？对此我们应以理性回应。
　　对于诉前调解的运用，我们需要厘清以下问题：
　　（一）诉前调解不是诉讼的必经程序
　　诉前调解归根结底属于调解，它和诉讼一样，都是解决民事争议的有效方式。对于调解的价值，既不能夸大，也不能缩小。调解与诉讼应当具有同等的法律效力，这样，才能保证调解协议的有效实施。从现行规定看，调解显然不足以与诉讼媲美。纵观世界各国，调解具有全球化趋势，说明调解有无穷的魅力。调解是独立的纠纷解决方式，不能认为调解仅仅是诉讼的必经程序而抹杀其独立价值。调解与诉讼的关系，可以比照仲裁与诉讼的关系制定，即或调或诉的关系。这样规定，有利于树立调解的威信，也有利于当事人诚信守信，乃至对建立社会诚信体系都将产生积极的意义。
　　（二）合理解读司法最终解决原则
　　司法最终解决原则，是法制社会的保障。这一原则的本意是：司法是权利的最终救济方式和法律争议的最终解决方式。但现代司法实践告诉我们，司法并非万能，或者说司法未必是最彻底的、最完美的纠纷解决方式，很多情况下，通过诉讼判决的结果，未必能“案结事了”。而替代纠纷解决方式的出现和发展，恰恰能实现这一点。随着ADR程序在全球的发展，纠纷的解决方式不断被创新。在符合人类社会的公平和正义前提下，只要有利于化解纠纷，有利于社会秩序的构建的纠纷解决方式，我们都可以加以创造。
　　（三）避免以诉前调解拖延诉讼
　　诉前调解取得的社会效果，从各类报道以及我们的调研中都得以显现。但我们的调研对象是法院和社区主任、村主任（诉前调解员），他们的介绍有无偏颇？对接受调解的当事人而言，究竟对调解的满意度如何？我们并没有进一步考察，这的确遗憾。对诉前调解达成的调解协议，是法院满意，还是当事人满意？虽然，调解有很多好处和优势，但调解并不是万能的，也不是衡量和谐社会的标尺。当今社会利益多元化，矛盾多、冲突多，在此种形势下，采用调解方式解决各类矛盾和冲突，的确不失为一种好的选择，但调解必须讲程序。如果认为调解只是简单的说教，不符合法治社会的要求。调解的期限不宜过长，不能成为拖延诉讼的方式。我曾听法院的同志讲，为了促使当事人达成调解协议，就采取拖延时间的办法，这显然违背了调解的初衷和真实的价值。调解的目的在于降低成本、提高效率，在于最大限度的实现双方的利益，如果一味拖延，使一方委曲求全，使一方无奈退让，都会损及社会的公平正义，久而久之，法律不被信仰，最终破坏的是整个司法体系。
　　（四）不能过分依赖调解者的身份
　　在龙驹法庭所辖的社区调研时，我们参观了社区调解办公室，一间大约20平米的房间，墙上挂着有关调解的工作制度。法院向我们介绍了诉前调解的主体是社区（村）调委会，法庭对他们是指导、帮助的作用。在处理法庭和调委会的关系上，法庭按照“不缺位、不错位、不越位”的原则，明确法官的职责，不代替不包揽。调研中我们发现，调委会成员以社区（村）主任和村干部为主，他们的身份对调解具有得天独厚的优势，因为他们掌握着社区（村）里的资源，所以促成调解成功的几率较高。但发展调解，不能过分依赖调解者特殊的干部身份，而应建规立制。
　　（五）处理好立法与司法的关系
　　诉前调解缺少立法的现状，随着本次民事诉讼法的修改，将有所改变。新修订的《民事诉讼法》第122条：“当事人起诉到人民法院的民事纠纷，适宜调解的，先行调解，但当事人拒绝调解的除外。”该条属于新增加的规定。本次民诉法修改，虽然没有直接采用“诉前调解”这一概念，但增加了“先行调解”的法律条款。如何理解“先行调解”与“诉前调解”，即如何理顺立法与司法的关系，是新民事诉讼法实施中的一个问题。单从目前各地法院已经实施和总结的诉前调解模式来看，诉前调解应当属于先行调解的范畴。从这个意义上讲，先行调解涵盖了诉前调解，先行调解有了法律依据，即意味着诉前调解有了法律依据，其正当性与合法性也得到了确认。
　　三、诉前调解与美国ADR及调解程序比较
　　ADR是Alternative Dispute Resolution的简称，可译为“替代性纠纷解决方式”。由于ADR是相对于诉讼而言的纠纷解决方式，因而也称其为非诉讼纠纷解决方式。
　　“ADR这个术语涵盖解决纠纷过程中一个广阔的领域，在这个领域内除了每种方法都是相对于诉讼的另一种选择外，许多方法之间几乎没有什么共同点。诉讼当事人、律师和法官经常采用目前的ADR程序或创造一种新的方法，以达到该法律纠纷的整体需要。为了涵盖这些新技术，ADR技术在不断地扩展”。{1}美国的ADR存在多种形式，包括附设在法院的ADR和民间的ADR两种。其中附设在法院的ADR形式主要有调解、仲裁、早期中立评估和简易陪审团审判；民间ADR主要包括仲裁和调解两种形式。在ADR的各种形式当中，调解是最为常见和最重要的一种形式，是所有其他形式ADR的基础。{2}
　　为了发展ADR和调解程序，美国先后颁布了《1998年美国替代性争议解决（ADR）法案》和《2001年美国统一调解法（UMA）》，明确了ADR以及调解程序的内容，这为美国替代性争议解决提供了法律依据。
　　《1998年美国替代性争议解决（ADR）法案》明确规定：“替代性争议解决程序包括任何除了由主审法官主持的审判之外的中立第三方参与帮助解决争议点的过程或程序，采用的方法包括第654条至658条所规定的早期中间人评估、调解、微型审判及仲裁。”并规定：“对替代性争议解决程序的管理。每一合众国地区法院应当指派一名雇员或一名司法官员以实施、管理、指导并评估法院的替代性争议解决程序，该名人员应熟悉替代性争议解决的实务和程序。此等人员亦得负责招募、初选并训练律师在法院的替代性争议解决程序中担任中间人及仲裁员。”
　　《2001年美国统一调解法（UMA）》规定：“调解”指一种程序，在该种程序中，调解员推动当事人间的沟通和协商，协助其就争议事项达成自愿的协议。
　　对于替代性争议解决方式的出现，美国历史学家杰罗德·奥巴可在《没有法律的正义》（Justice WithoutLaw）一书中写道：美国的纠纷解决方式一直以来都比我们当前受限的法律观点所能提供的方式更加多样和复杂。……纵观美国历史，法治明显被拒斥，而热衷于用替代手段来理顺人际关系，解决个人之间不可避免的纠纷。非法律的纠纷和解手段的成功，一直有赖于社会共同体的一贯共识。如何解决纠纷，从相反的角度说，就是如何（或者是否）维护社会共同体……历史上，仲裁和调停是优先的替代手段。它们所表达的社会共同体的司法意识形态，是在既没有正式的法律，也没有基于社会共同体成员相互接近和相互信任的衡平过程的情况下产生的。它们是作为共同体自治的一种本土方式而兴盛发达的。……出于对法律和律师的怀疑，他们所发展的冲突解决模式，反映了他们对社会和谐的共同憧憬：超越个人冲突，实现没有法律的正义。{3}由此可见，在美国，寻求诉讼以外的争议解决方式—ADR，是历史的选择。
　　美国的ADR制度，从根本上缓解了法院的压力，并对维护家庭关系、社会关系、经济关系起到了积极的作用。在美国的影响下，世界很多国家开始探索非诉讼纠纷解决方式，象英国等欧洲国家、邻国日本等国家的ADR也得到迅速发展；我国法学界对多元纠纷解决机制的研究和改革也不断地深入。对ADR制度的研究和实践，已经成为全球性的命题。{4}ADR不像诉讼那样自然地形成两极对抗。诉讼的对抗制，虽然能够得到判决，但往往使问题更加恶化，不能从根本上缓和双方的利益冲突；而采用ADR和调解，双方可以面对面平等的交流、沟通，有利于消除纠纷双方的矛盾，维护的是长久的利益，实现的是互利双赢。
　　在美国ADR制度中，调解是最受欢迎的一种方式，这源于调解的自由、平等、和谐的程序特征。“调解既是法制社会中出现的一种新型纠纷解决方式，也是自古流传至今的一种传统的纠纷解决方式。现代调解是指20世纪70年代发端于美国，80年代出现于澳大利亚和英国，90年代拓展至欧洲大陆法国家和南非的一场运动。”{5}
　　美国调解分为：社区调解（Community mediation），私人调解（Private mediation），机构调解（Agency me-diation），与法庭相联系（Court-connected）的调解。其中私人调解包括 ADR服务供应商（ADR serviceproviders）和工作场所／机构调解（Workplace/institutional mediation）；与法庭有关的调解包括：法庭雇佣的调解人（Court-paid mediators），由当事方雇佣的独立调解人（Independent mediators paid by parties），志愿调解人：免费调解（Volunteer mediators: mediate for free）。调解的基本程序是：为调解做准备—确认问题—讨论问题—解决问题—结束调解，具体步骤包括：1．介绍：向当事方介绍调解人，向当事方介绍彼此，向当事方介绍调解；2．确立基本规则：同意调解，调解的目标或目的，调解人无决定权，保密，中立等；3．联席会议：信息交换；4．调解会议：了解额外细节，探索当事方利益，探索彼此关系；5．建立可选方案；6．交换提议；7．缩小可选方案范围；8．和解或其它结果。
　　美国社会是一个注重程序的社会，因而调解历史虽短，但程序发达且严谨，调解的每一步骤都有设计，且要签署相关的文件，这一点是值得我们借鉴的。
　　与美国ADR及调解程序相比，我国诉前调解程序仅是ADR调解程序中的一种方式，在调解程序方面虽有某些相似之处，如自愿、合法、保密等原则的适用，采取“面对面”、“背对背”的调解方式等。但在具体规定和操作上，中美调解还存在较大的区别。比如调解目标的设定、调解主体、调解协议的效力等均有差异。
　　我国诉前调解，包括丹凤县法院“诉调对接”的探索与实践，在化解基层各类纠纷中，虽然效果显著，但也存在一些困境：诉前调解或“诉调对接”模式能否实现可持续发展？调解的程序是否公正？调解的范围、方式、调解人员的素质以及调解协议的效力等问题，还有待于从理论上深入研究，从法律上予以完善。
　　四、对先行调解的规程设计
　　耶林说“目的是全部法律的创造者，每条法律规则的产生都源于一种目的，即一种事实上的动机。”{6}那么，我国民事诉讼法修改的目的，应是为了满足诉权的行使和司法的需要。新修订的《民事诉讼法》关于“先行调解”的规定，从字面上理解，应为法院在审判前所做的调解。立法上的这一规定，可以将实践中各具特色的诉前调解模式囊括其中，至少在名称上实现了统一。但由于新民诉法对先行调解仅是原则性规定，因此，在实践中还应明确下列内容：
　　（一）应对先行调解的范围即案件类型作出明确的规定
　　哪些案件适合先行调解？在立法中做列举式规定，也许比较困难，但可以用排除法加以规定，即规定哪些案件不宜调解。此可借鉴国外的做法。
　　如《美国调解法》规定：“本[法]不适用于下列调解：