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构建职务犯罪侦查监督体系

韩德胜


职务犯罪侦查权由人民检察院行使是宪法和刑事诉讼法赋予检察机关的职责，尽管有不少理论界人士认为该权力与检察机关的法律监督地位存在矛盾，笔者认为这一权力正是法律监督的深层次表现。笔者不否认检察机关在行使这一权力时由于立法、执法及司法环境的影响的确存在许多缺陷，这些缺陷归根到底既与执法水平不高有关，更突出的是监督力度不够，因而构建一套完整的职务犯罪侦查工作监督体系迫在眉捷。
一、外部监督网络化
职务犯罪侦查外部监督体系其目标是要解决职务犯罪侦查过程中侦查权不当扩张，使之在法治轨道上前行。
（一）人大监督常态化。作为国家最高权力机关，作为检察机关得以存在的基础——人民代表大会，理所当然地成为这个监督体系的领头羊。笔者认为人大监督在以下几个领域还应当加强。
1、定期检查制。基于宪法授权，检察机关应对同级人大负责并报告工作。同级人大在此基础上应设置可对职务犯罪侦查工作进行定期检查制度。此监督方式采用事后监督，即对职务犯罪侦查工作出现的问题进行专项检查，如举报线索处理情况的检查；侦查行为不当情况的检查，刑讯逼供、超期羁押等专项检查。
2、个案监督制。人大常委会对个别重大案件进行个案全程监督，是保障个案正确处理有效机制。现阶段，人大个案监督随意性较大，还没有形式一套法定程序。笔者认为一是要解决监督范围。针对检察机关查处重特大、有影响的要案，及群众反映强烈的案件可行使监督权；三是要解决监督效果，对于人大提出的纠正意见，检察机关应将改正结果及时报告，必要时人大对相关责任人可行使质询、罢免权，以保证人大监督的权威性。
3、规范指导制。人大代表在听取广大人民的意见基础上，根据当地当时社会、经济情势，针对职务犯罪不同时段的特点及侦查行为突出的问题进行规范性指导，如在一段时期内因公共利益需要对检察机关查办职务犯罪的重点进行指导；对该地区普遍性存在的非规范性侦查行为进行指正；对选民普遍关心的职务犯罪侦查问题责令检察机关予以说明等，使职务犯罪侦查工作纳入当地的全局中去。
（二）人民监督员制度法制化。最高人民检察院推出的人民监督员制度是职务犯罪侦查监督体系中的排头兵。这一制度不仅有深厚的理论支撑，同时还具有广泛的试点经验。该制度试行以来，取得的社会效果有目共睹。但从实践中来看也暴露出一些问题，笔者在肯定该制度巨大作用的同时认为应在以下几方面进行规范：
1、国家意志性。一项被实践证明的良性制度其最终走向莫过于被国家承认并上升为国家意志。现行人民监督员制度仅仅是高检院的一项单项规定，难以形成全社会的共识。笔者呼吁检察机关高层领导应将其纳入立法建议计划中去。如《人民检察院组织法》和《刑事诉讼法》增加人民监督员制度相应的规定。
2、监督范围的前移性。现行《关于人民检察院直接受理侦查案件实行人民监督员制度的规定（试行）》第十条明确了监督的三类工作：逮捕（指被逮捕的犯罪嫌疑人不服逮捕决定），拟撤销案件和拟不起诉案件，对这三类案件由人民监督员进行监督无可争议。但笔者认为还应补充二项内容：初查后拟不立案案件，立案后实施了涉及犯罪嫌疑人财产权利的侦查行为（如扣押、查询、冻结等），当事人提出异议的案件。
3、操作规程的规范性。人民监督员行使监督权同样也存在规范性问题。《规定》的设计还应进一步完善：一是要保证监督者的相对独立性。《规定》第六条“人民监督员由机关、团体、企事业单位推荐、征得本人同意，由检察长颁发证书”，其内容不符合相对独立性原则，它没有排除检察干警担任人民监督员的可能性，由检察长颁发证书，又陷入“让谁监督由我决定”的怪圈。针对这一点，笔者设想：一是监督的主体由人大从具有选举权，有一定的文化知识的公民中随机产生，且严格回避制，并由人大决定；二是监督方式的平等性。对逮捕案件采用事后监督，而对不起诉和撤销案件采用事中参与同步监督，针对嫌疑人来说逮捕案件监督多了一次权利保障，而撤案和不诉案则又多了一项权利保障限制。因而应当予以统一，均要用事后监督。三是经费保障社会性。现行人民监督员相关经费由检察机关支付，其弊端显而易见。笔者建议此项经费应由财政单列，纳入人大经费系列。
（三）抗辩行为全程化。现代诉讼制度要求控、辩、审三方在地位相对均衡状态下，由正当程序予以保障来尽可能地发现案件的真实。检察机关有义务保证其抗辩权在侦查过程乃至诉讼过程得以实现。
1、沉默权限制使用。基于米兰达忠告而产生的沉默权是犯罪嫌疑人享有的权利，而任何人不得被强迫自证其罪是侦查机关应尽的义务。就职务犯罪独有的特点上分析，笔者认为既要赋予犯罪嫌疑人相应的沉默权，又要让其行使沉默权有必要的限制。笔者设想，针对职务犯罪，沉默权的限制应在这些范围内：一是只有言词证据才能反映该罪状本质的相关罪行不得沉默，如索贿行为的受贿罪，巨额财产来源不明罪，强令工人冒险作业的重大责任事故罪等；二是有证据证明案发时其在犯罪现场并有犯罪嫌疑；三是在组织犯罪中，有证据证明其在该组织属重要成员；四是基于相同的行为已被刑事处罚，上述四类人员不享有沉默权，其他犯罪嫌疑人一旦选择沉默权则意味着同样放弃申辩权。
2、律师辩护权前移。笔者认为全方位抗辩权的实现必须要赋予犯罪嫌疑人与侦查人员同步的抗辩权。最高检于2004年2月20日颁布了《关于人民检察院保障律师在刑事诉讼中依法执业的规定》迈出了可喜的一步，这也是检察机关竭诚欢迎外部监督，保障人权价值取向。
3、获取国家赔偿无因权。当各种外部监督仍无法控制侦查缺陷时，犯罪嫌疑人仍有最后自救方式，即获取国家赔偿。但我国《国家赔偿法》规定，国家赔偿因权利相对人提起为启动程序。实践中因种种因素，当事人被迫放弃权利现象较为普遍。笔者的建议是当不当侦查行为符合赔偿法的赔
偿范畴，义务机关必须无条件予以赔偿，而不必因相对人不予启动而逃避义务。
二、内部监督制度化
自侦案件外部监督网络解决的是侦查权不当扩张问题，使职务犯罪侦查工作在法律许可范围内由检察机关独立行使，外部监督提供了一个适度空间，但更直接的监督应是来自检察机关的自律，自律的方式就是建立内部监督规范体系，使之制度化。
（一）必须构建初查跟踪监督机制。由于初查制度存在的种种问题，对初查的监督应成为检察机关内部监督的重中之重。
1、初查启动登记报告制。现行初查行为的启动由职务犯罪侦查部门单方决定，监督制约机制还没有渗透到这一“程序”中去，使得初查随意性，专横性太浓。因而为制约该权力的行使，有必要对其进行控制。笔者认为登记报告制度能起到应有的作用。一方面启动初查行为应事先报告，由检察长批准，减少侦查人员随意性，另一方面当案件处于紧急情况下，亦可以先行初查，但紧急状态消失后应及时登记以供备查，消除初查行为的隐匿性。
2、初查过程跟踪制。当初查行为正当启动之后，为保障初查行为不被滥用，防止权力在行使过程中自我膨胀，设立初查过程跟踪制尤为必要。笔者认为跟踪制的内容应包括初查全过程是否朝向侦查方向进行；初查目的是否明确；初查手段是否正当，初查中是否不当使用了属立案后的侦查措施；初查所获取的资料是否具备转化为证据的现实性；初查是否非法侵害相对人的合法权利等等。
3、不立案原因审查制。笔者认为针对职务犯罪应立而不立的案件可引入审查制，由侦查监督部门行使，其方法可比照针对公安机关应立而不立的案件进行具体操作。
（二）必须创建侦查联动制。这一制度的创建基于以下理论基础：一是检察一体化领导体制，二是检察机关内设机构目的的同一性。前者对外来讲是检察机关独立行使检察权，对内来说是检察业务一体：上命下从、检察活动跨地区协作、检察职务相互联系和转移。后者表明检察机关内设部门职权行使的目的均是围绕法律监督，维护公平正义。该机制具有如下四个方面的内涵：
1、纪检监察部门在场制。笔者的构想是当案件进入立案程序之后，重要的侦查活动有必要让纪检监察部门行使责任范围内的监督权，其内容有三：一是有必要让纪检监察部门派员现场监督，向被讯问人发放权利告示卡，讯问完毕后由被询问人填好权利告示卡，纪检人员收回：二是纪检干部参与讨论侦查重大事项，参与讨论的责任是要保证决策形成的合法性，避免因决策不当而造成侦查行为非法；三是纪检干部负责犯罪嫌疑人的投诉，控告。
2、侦查指挥中心力量整合制。目前大多数检察机关设有侦查指挥中心，但其作用远没有达到预期的效果。为了发挥侦查指挥中心的作用，一是将该机构从自侦部门独立出来形成类似于检察委员会规格的部门，保证力量整合权力的有效行使；二是建立机关人才库档案，当某一类特殊手段的犯罪出现时由中心从人才库中选任力量，阶段性地充实到侦查队伍中去；三是整合力量还必须充分考虑监督的必要性。
3、提前介入督导制。理论界一般将提前介入与公诉引导侦查作为一个层面来研究。笔者认为公诉督导侦查才符合提前介入的目的。“督导”包含“监督、引导”两层含义。基于此，提前介入督导机制具有三方面内容：一是职务犯罪侦查的提前介入核心是要让侦查人员明白本案的待定事实需要哪些证据加以证明；二是要督导侦查人员通过合法途径获取证据以及何种形式的证据将在法庭上不被采用，让侦查人员知晓非法证据排除的规则；三是要督导侦查人员以庭审为目标，以人权保障为基准合法使用侦查程序，以确保程序正义得以实现。
4、司法警察看管制。为了规范侦查行为，各检察机关普遍设立了司法警察部门或配备了相应的人员。这些人员的配置在很大意义上讲负有自侦案件侦查过程中的看管、强制执行等责任。但在实践中贯彻得并不彻底。作为内部监督范围之一，同时又为了被讯问人的人身安全和人权保障，由司法警察在讯问时进行提押，看管应被给予相当程度的重视。
（三）要试行撤案听证制。撤案处理由职务犯罪侦查部门单方行使，导致对撤销案件监督不力是社会对检察机关非议的重点。笔者就撤案问题进行了如下二点思考；
1、撤销案件范围内的已有明确的犯罪嫌疑人，且该嫌疑人已被立案侦查，如果证据不能证明其有罪则应以移送不起诉进行处理，而不应归入撤销案件范畴。
2、建立撤案案件听证程序。针对经侦查既无犯罪事实又无确定的犯罪嫌疑人的案件，在作出撤案处理时设置内部听证程序。由侦查人员报告侦查过程，论证撤案理由，说明撤案依据，让撤案处理处于公开状态。听证以后由听证委员表决该案是否需要继续侦查，还是最终作出撤案决定。
（四）培养现代法治观念，树立侦查人员先进的思维方式，是自身监督体系中的基础。笔者认为现代法治理念所包含的内容中能对侦查人员思维方式产生影响的主要有以下几点：
1、人权保障观念。人权保护有着让社会每人成员免受滥用国家权力的侵犯，有助于实现程序公正，有助于依法治国，提高社会文明程度等重大意义。只要认识到人权保障的实际价值，侦查行为中的诸如不立案就对嫌疑人采取强制措施；为获取证据不惜体罚虐待、刑讯逼供；只注意有罪证据而对无罪证据不予关心；办案久拖不决，超期羁押；对证人变相关押，非法限制其人身自由等不当侦查行为就会消失。
2、程序公正观念。程序公正观念对侦查工作的影响在于：一方面在程序公正观念支配下实施的侦查行为具有合法性基础而不会被贴上“违法侦查”的标签；另一方面它更能有助于案件真相的发现，且一旦认定就具有不可逆转性。如正当程序的讯问获取的口供能有效地防止翻供；正当程序下提取的证据因其更客观真实而具有强大的证明力而不被排除；正当程序下采取的强制措施因其程序的无懈可击更能让犯罪嫌疑人心悦诚服；正常程序下牺牲了部分真实还能确认嫌疑人有罪，更能彰显正义。
3、全面证据观念。我们历来将侦查的重点放在如何获取嫌疑人口供问题上，其它刑诉法规定的六类证据存在的价值只是为了印证口供的真实性。言词证据是最不确定的证据，也是最容易引起争议的证据，更是被法庭经常否定的证据。在全面证据观念框架中，笔者认为以下几点至关重要。一是口供的价值不在于发现案件真实，而在于印证其他证据的真实性，表现的是证据的关联性，其它证据才是证据的客观性；二是充分认识和理解“非法证据排除规则”，从侦查人员的内心圈定“非法证据”的范围，从而在实践中不去跨越这道红线。
最后还要建立不当侦查行为处罚制度，针对侦查人员故意违犯规定所实行的不当侦查行为，可根据其危害程度的大小建立“不当行为警示制”、“违规行为公示制”、“违法行为追究制”，以保证侦查行为的合法性。

（作者单位：江西省九江市人民检察院）

参考文献
一、著作类
1、孙谦：《国家工作人员职务犯罪研究》，1998年法律出版社；
2、陈光中：《辩诉交易在中国》，2003年中国检察出版社；
3、陈瑞华：《刑事审判原理》，1997年北大出版社；
4、（意）贝卡里亚：《论犯罪与刑罚》黄风译，1993年中国大百科全书出版社；
5、《法学研究》2003年第4期，中国社会科学院法学研究所主办；
河南省信阳市人民政府办公室


信阳市人民政府办公室关于印发信阳市建设项目安全设施三同时监督管理规定的通知

信政办〔2006〕106号



各县、区人民政府，各管理区、开发区，市人民政府各部门：

现将《信阳市建设项目安全设施“三同时”监督管理规定》印发给你们，望认真贯彻执行。




二○○六年八月十五日



信阳市建设项目安全设施“三同时”
监督管理规定


第一章 总 则

第一条 为贯彻“安全第一、预防为主、综合治理”的方针，加强安全生产源头管理和过程控制，确保建设项目符合国家规定的安全标准，减少或消除事故隐患，保证劳动者在生产劳动过程中的安全和健康，根据《中华人民共和国安全生产法》、《中华人民共和国矿山安全法》、《危险化学品安全管理条例》、《国务院关于进一步加强安全生产工作的决定》(国发〔2004〕2号)、《河南省安全生产条例》、《建设项目（工程）劳动安全卫生监察规定》（原劳动部令第3号）以及有关法律、法规的规定，结合我市实际情况，制定本规定。

第二条 建设项目是指信阳市行政区域内的新建、改建、扩建项目（以下统称建设项目）。军事建设工程、抢险救灾和居民自建3层以下住宅等项目的安全设施监督管理，不适用本规定。

第三条 建设项目中的安全设施必须符合国家标准或行业标准，必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投入生产和使用(以下简称“三同时”)。安全设施投资应当纳入建设项目概算。

存在重大危险、危害因素的建设项目的可行性研究报告、立项，应当有本项目的危险、有害因素分析和所采取的安全防范措施的专门章节论述（编制安全专篇）。

第四条 建设项目的安全设施是指为保证劳动者在生产劳动过程中的安全和健康及为保护通信电缆、石油天然气管道、电力设施、市政管网、消防管网、各类桥涵、各类市政工程等而设立的设备、装置和相应的技术措施。
建设项目中引进的国外技术和设备应当符合我国规定或认可的安全标准，设计亦应符合我国的安全标准和规范的要求，从国外购进设备主机的同时，应同时购进与之相配套的安全装置(附机)和对防火、防爆、防中毒、防人身伤害等方面的设计说明书。

第五条 在经济合理、技术可行的条件下，按“以新带老”的原则，对建设项目中相关的己建成设施中不符合安全标准的，应同时采取安全技术措施。

第六条 建设项目安全设施“三同时”工作程序分五步实施：即备案、安全审查、施工检查、竣工验收、立卷归档。
（一） 建设项目在可行性研究阶段,建设单位必须到安全生产监督管理部门进行告知性备案；
（二）建设项目在施工前，建设单位必须向安全生产监督管理部门提出安全设施设计审查申请， 安全生产监督管理部门应当组织中介机构或相关行业专家对建设项目的安全设施设计进行审查;
（三） 建设项目在施工过程中， 需对安全设施设计作出变更的，必须经原安全设施设计部门同意并报安全生产监督管理部门审查批准；
（四）建设项目建成后, 建设单位向安全生产监督管理部门提出安全设施竣工验收申请。 安全生产监督管理部门应当组织中介机构或相关行业专家对建设项目安全设施进行竣工验收;
（五） 建设项目竣工验收后, 安全生产监督管理部门应及时将建设项目执行安全设施“三同时”情况进行立卷归档,明确专人负责,做到“一项一档”。

第七条 以下单位和部门应当按照各自的职责对建设项目安全设施“三同时”的实施负责：
（一）建设单位对建设项目安全设施“三同时”的实施负全面责任。对不使用政府投资的建设项目，在组织可行性研究、初步设计审查和竣工验收时，应严格按国家和省、市关于建设项目安全设施“三同时”的规定到安全生产监督管理部门办理相关手续；
（二）建设项目的投资主管部门、项目建设立项及审批部门、建设项目主管部门和行业管理部门，应贯彻执行国家和省、市关于建设项目安全设施“三同时”的规定，协助安全生产监督管理部门指导建设、设计、施工、监理等单位严格执行“三同时”的要求并依法承担相应的监管责任；
（三）安全生产监督管理部门对建设项目的安全设施设计进行审查和竣工验收时，应组织中介机构或相关行业专家（以下称审查机构）进行；审查机构及其负责审查的人员对审查结果负责；验收部门及其验收人员对验收结果负责。

第八条 建设项目安全设施“三同时”实行分级、属地管理原则。国家、省级安全生产监督管理部门对非煤矿山、危险化学品、烟花爆竹行业建设项目安全设施“三同时”另有规定的，依照其规定执行。

第九条 市级安全生产监督管理部门指导、监督全市建设项目安全设施设计审查和竣工验收工作，具体负责下列建设项目的安全设施设计审查和竣工验收：
（一）市直单位建设项目；
（二）市工商局登记注册的企业建设项目；
（三）中央、省驻信企业（除省管企业外）和市属企业的建设项目；
（四）本市行政区域内各建设单位（含生产经营单位以及依据《河南省安全生产条例》第二条列入安全设施“三同时”管理范围的国家机关、事业单位、社会团体等单位，下同）总投资3000万元(含本数)以上并列入市政府重点建设项目的项目；
（五）市管各管理区、开发区的建设项目（待其具备条件后再行移交建设项目安全设施“三同时”职责）；
（六）市级安全生产监督管理部门认为有必要由其负责审查的建设项目。

第十条 县区安全生产监督管理部门指导、监督检查本行政区域的建设项目安全设施“三同时”工作，并负责第八条、第九条规定以外的建设项目及受市安全生产监督管理部门委托建设项目的安全设施设计审查和竣工验收。

第十一条 由市级安全生产监督管理部门负责组织涉及对县（区）建设项目安全设施设计审查和竣工验收时，应邀请建设项目所在县（区）的安全生产监督管理部门派员参加；由县区安全生产监督管理部门审查同意和竣工验收的建设项目，应当在每季度末5日内报市级安全生产监督管理部门备案。

第二章 安全审查

第十二条 建设单位应当将可行性研究报告按上述审查权限，报送相应的安全生产监督管理部门，收到可行性研究报告的安全生产监督管理部门应告知建设单位应当履行建设项目安全设施“三同时”的程序。

第十三条 建设项目正式进入实施阶段必须经过相应的安全生产监督管理部门进行安全审查。

（一）设计审查

第十四条 建设项目安全设施设计，应当由具有相应资质的设计单位承担。建设项目设计单位和设计人对其安全设施设计负责。

第十五条 建设项目安全设施设计应当包括主要灾害和事故的防治措施，所确定的设施、设备、器材应当符合国家标准和行业标准。

第十六条 建设项目安全设施设计完成后，建设单位应当按照本规定第八条、第九条、第十条的要求，向相应的安全生产监督管理部门提出建设项目安全设施设计审查申请，并提交相应的材料。

第十七条 安全生产监督管理部门审查建设项目的安全设施设计，应当自收到审查申请之日起20个工作日内，组织审查机构按照不同行业设计审查规定的内容审查完毕。经审查同意的，以书面形式批复建设单位；不同意的，应当说明理由，并以书面形式批复。

第十八条 建设项目安全设施设计未经审查同意的，项目审批部门不得办理行政许可手续。

第十九条 下列建设项目在初步设计前，建设单位应当委托项目设计单位以外的具有国家规定相应安全预评价资质的评价机构进行安全预评价，并编制安全预评价报告。在申请安全设施设计审查时提交的材料中应有安全预评价报告。

(一)矿山建设项目；
(二)用于生产、储存危险物品的建设项目；
(三)使用危险化学品等高危险行业的建设项目；
(四)属于重大危险源监督管理范围内的建设项目；
(五)具有火灾爆炸危险的建设项目；
(六)国家、省、行业另有规定的建设项目；
(七)安全生产监督管理部门确认的其他具有较多危险或危险程度较高的建设项目。
（二）施工检查

第二十条 建设项目的安全设施应由具有相应资质的施工单位承担。施工单位必须按照批准的安全设施设计施工，并对建设项目安全设施的工程质量负责。

第二十一条 监理单位应当具有相应的资质，按照有关法律、法规和强制性安全标准对安全设施施工进行监理，并对其做出的监理结论负责。

第二十二条 各级安全生产监督管理部门应当加强对施工单位执行建设项目安全设施“三同时”施工情况的监督检查。

（三）竣工验收

第二十三条 建设项目竣工后，建设单位应向安全生产监督管理部门提出安全设施竣工验收申请。

符合第十九条规定的建设项目在申请安全设施竣工验收前，应当委托具有安全验收评价资质的单位对其安全设施进行安全验收评价并编制安全验收评价报告。在申请安全设施竣工验收时提交的材料中应有安全验收评价报告。

第二十四条 建设单位向安全生产监督管理部门提出建设项目安全设施竣工验收申请时应当具备安全生产条件并提交相应的材料。

第二十五条 安全生产监督管理部门验收建设项目的安全设施，应当自收到建设单位验收申请之日起20个工作日内，组织审查机构对其安全设施进行竣工验收。经验收合格的，以书面形式批复建设单位；不合格的，应当说明理由，并以书面形式批复。

第二十六条 安全设施未经安全生产监督管理部门验收合格的，项目主管部门或审批部门不得对建设项目进行整体验收,企业不准开工投产。

第三章 附 则

第二十七条 建设单位和安全评价单位违反本规定的，由安全生产监督管理部门依照《中华人民共和国安全生产法》、《中华人民共和国矿山安全法》、《危险化学品安全管理条例》、《河南省安全生产条例》和《安全生产违法行为行政处罚办法》的有关规定予以处罚。

第二十八条 有关部门和个人违反本规定发生生产安全事故，造成重大损失或严重后果的，按照有关规定严肃追究有关单位和责任人的责任；构成犯罪的，移交司法机关处理。

第二十九条 本规定自发布之日起施行，国家、省如有新的规定，以国家、省的规定为准